Publicado por Manu Recio.
Introducción
Sin lugar a dudas el urbanismo es uno de los elementos principales que permiten y racionalizan las relaciones humanas dentro de las ciudades, nos describe las prioridades que tenemos como sociedad y nuestra relación con todos los objetos que la habitan. De esto se ha escrito mucho desde distintas perspectivas de estudio como la antropología, la arquitectura o la geografía urbana, pero en esta ocasión mi propósito con este texto es examinar desde una visión estrictamente jurídica cómo con los instrumentos jurídicos, cada vez más mejorados y novedosos, y con la fuente jurisprudencial, estamos construyendo un derecho a la ciudad con mayor perspectiva de género.
Es importante que establezcamos que nuestro sistema de normas de derecho urbanístico opera sobre una realidad, que es la ciudad, y que esta no es aséptica ni neutral, sino que es consecuencia de confrontaciones sociales que la moldean todos los días.
Debemos de poner de manifiesto cómo el diseño de nuestras ciudades ha estado dividido. Por un lado, una ciudad para el trabajo productivo, remunerado y público y otra muy distinta para el trabajo reproductivo y privado. Y cómo la primera es la que siempre ha tenido prioridad a la hora de pensar el urbanismo.
Por ejemplo, la falta de interacción entre barrios por medios de transporte público fomentará el uso del vehículo privado, y si este es utilizado para el trabajo productivo por ser visto como prioritario y para ello nos dotamos de infraestructuras, se deja en un segundo plano las necesidades del trabajo reproductivo como puede ser llevar a tu hijo al colegio.
En este sentido, también es observable la cada vez mayor extensión que ocupa el sector servicios en nuestras ciudades, en detrimento de espacios públicos de ocio como parques y jardines o de polideportivos. Todo esto va en consonancia con buscar cada vez mayor acomodo al trabajo productivo, aunque tengan que verse afectadas otras partes de nuestras vidas cotidianas que son igual de importantes.
Para seguir una estructura lógica vamos a intentar dar respuestas jurídicamente razonadas de alguna de las cuestiones centrales que pivotan en el debate de un desarrollo urbano sostenible. Por cuestión de espacio no se van a poder contestar todas – y ese el objetivo– en este artículo por lo que tendremos que ir añadiendo escritos más adelante. Las preguntas que considero más pertinentes son:
- ¿Qué hay dentro de las ciudades?
- ¿A qué tipos de espacios damos prioridad?
- ¿Cómo diseñamos los servicios públicos para un adecuado desarrollo de vida?
- ¿Nos permite el actual diseño de las ciudades desarrollarnos con las mismas oportunidades a todos los ciudadanos?
- ¿Cómo se relaciona la ciudadanía con la Administración Local y participa de las decisiones en materia de urbanismo?
También debemos hacer especial énfasis en la importancia que tienen las entidades locales por ser en muchas ocasiones las propulsoras de los planeamientos urbanísticos. Estos pueden ostentar facultades más o menos amplias según su número de habitantes. Además, es la Administración más cercana a los ciudadanos como así se consagra en la Ley 7/1985 Reguladora de Bases del Régimen Local y por tanto, es la que tiene más capacidad de incidir en la vida diaria de su población y responsabilidad en promover la igualdad de trato que deriva de esta materia.
Títulos competenciales en la CE
Atendiendo al reparto constitucional de competencias que establecen los artículos 148 y 149 de la carta magna, la materia de urbanismo recae sobre las Comunidades Autónomas.
Artículo 148.1.3o. Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
En consecuencia; debemos saber que esta materia descansa de manera exclusiva en las Comunidades Autónomas (STC 61/1997) y éstas son las únicas que pueden legislar en todo lo concerniente a esta actividad. Más adelante pondremos ejemplos de cómo las Comunidades Autónomas han desarrollado esta materia tanto en sus Estatutos como en leyes aprobadas de manera ulterior.
Teniendo en cuenta lo anterior, no podemos caer en la tentación de comprender las tramitaciones de normas de carácter estatal y autonómico como compartimentos estancos sino que, por el contrario, y teniendo claro nuestro propio modelo territorial de Estado compuesto y plurilegislativo, debemos de integrar normas y hacerlas compatibles de modo que tengamos como resultado un Ordenamiento Jurídico coherente, completo y sistemático.
Esto se plantea y discute en una reciente sentencia de 10 de noviembre de 2019 en la que el Tribunal Supremo tenía que determinar en sus propias palabras “en qué medida la cláusula de aplicación supletoria del derecho estatal permite sostener la exigencia de las Comunidades Autónomas de un requisito, como es el informe de impacto de género, en materia de ordenación urbanística, que no figura en su propia legislación”.
Este pronunciamiento nos conduce a una reflexión de orden constitucional. Debemos determinar los presupuestos que deben concurrir para que los operadores jurídicos puedan aplicar una norma estatal en detrimento de la ley autonómica, que sería aplicable en virtud del principio de competencia.
La discusión viene dada por la conjugación de la Ley Orgánica 3/2007, 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres que en su artículo 31.3 establece que:
“Las Administraciones públicas tendrán en cuenta en el diseño de la ciudad, en las políticas urbanas, en la definición y ejecución del planeamiento urbanístico, la perspectiva de género, utilizando para ello, especialmente, mecanismos e instrumentos que fomenten y favorezcan la participación ciudadana y la transparencia”.
Al mismo tiempo, por la modificación por el Gobierno de varios artículos de la Ley 50/1997, mediante la Ley 30/2003, de 13 de octubre, sobre medidas para incorporar la valoración del impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el Gobierno. En esta, se obligaba a todas las Administraciones a que previamente a la aprobación de cualquier tipo de normativa se elaborase la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) que debe recoger el informe de impacto de género, es decir, un trámite obligatorio que determinase la incidencia de esa norma en la contribución de promover la eliminación de discriminaciones por razón de género. En nuestro caso de actividad urbanística, una evaluación del impacto de la intervención de la Administración sobre la transformación del territorio en el género.
Como queda reconocido en la Sentencia, este trámite se omitió en la aprobación del nuevo Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte. Por este motivo, entre otros que se adujeron, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid entendió que la consecuencia era la nulidad del procedimiento, es decir, la nada jurídica, y que se debía de aplicar la cláusula de supletoriedad de norma estatal para que de esta manera se garantizase la no discriminación por razón de género en este plan general de ordenación urbana.
Tanto el Consejo de Gobierno de Madrid como el propio Ayuntamiento recurrieron el fallo en recurso extraordinario de casación ante el Tribunal Supremo, y este sí que les dio la razón esgrimiendo que no cabe la clausula de supletoriedad en este caso ya que en ningún caso es un vehículo para conferir mayor ámbito de aplicación a la ley del Estado, ni para condicionar de manera sustantiva alguna materia de que no es de su competencia de tal manera que llegue a alterar el reparto constitucional, sino exclusivamente para cubrir las deficiencias, lagunas o carencias de regulación del Derecho de las Comunidades Autónomas y siempre que su naturaleza propia lo hiciera factible.
También se fundamentaba en que, si bien el informe no era preceptivo para su aprobación, esto no es óbice para que si en el resultado final existe algún aspecto que conduce a una ordenación de naturaleza discriminatoria sí que pueda ser impugnado por no cumplir con uno de los principios inspiradores del urbanismo sostenible como es la igualdad de trato.
Por tanto; de esta manera observamos como la jurisprudencia no es pacífica en lo relativo a cómo aplicar las diferencias de mecanismos y exigencias de validación normativa existentes en lo concerniente al urbanismo sostenible.
Esto está cambiando por la apuesta legislativa de algunas Comunidades Autónomas de la obligación de contar con este informe de impacto de género para la aprobación definitiva de los diferentes instrumentos de planeamiento urbano. Aunque la batalla judicial continúa, ya sea por la inexistencia de este informe o por su contenido vago e incompleto que muchas veces nos encontramos.
Urbanismo y perspectiva de género en los Estatutos de Autonomía
Como hemos dicho anteriormente, las Comunidades Autónomas son quienes ostentan la competencia exclusiva en materia de urbanismo, por lo que vamos a analizar cómo esto se encuadra con la obligación normativa (ya no sólo principio inspirador) de promover la igualdad de trato en la nueva concepción de desarrollo urbano.
En principio se va a dar en el propio trámite previo a la revisión o modificación de los planes urbanísticos que queramos aprobar.
La primera CCAA que de manera novedosa y pionera aprobó la obligación de un estudio de impacto de género para cada normativa que pretendiese ser aprobada fue Cataluña en la ley 4/2001 de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalitat de Cataluña, en virtud de la cual se modificó el artículo 63 para tal fin. Luego vendría la reforma que supuso la ley 30/2003 que modificó la ley del gobierno, ya comentada.
Desde el año 2001 hasta nuestros días ya prácticamente todas las CCAA han introducido, de manera más o menos ambiciosa, reformas para adecuarse a un desarrollo urbanístico más completo dando ajuste jurídico a las distintas necesidades que esta vez sí tiene el conjunto de la ciudadanía y no solo una parte concreta de ella. En este sentido, casi todas las CCAA han planteado en diferentes textos legales la importancia de tener una configuración urbanística que promueva la igualdad de trato y que contribuya a la eliminación de discriminaciones por razón de género.
Otro ejemplo de ello es la Comunidad Autónoma de Andalucía. En la ley 7/2002 de ordenación urbana de Andalucía, en su artículo 3 sobre los fines específicos de la actividad urbanística, ya nos conduce en su apartado h.) a que uno de ellos es:
“integrar el principio, reconocido en el artículo 14 de la CE y en el artículo 14 del EAND, de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquiera otra condición o circunstancia personal o social, en la planificación urbanística”. Asimismo la ley 12/2007, de 26 de noviembre, para la promoción de la igualdad de género en Andalucía en su artículo 50.2 consagra que “los poderes públicos en Andalucía, en coordinación y colaboración con las entidades locales en el territorio andaluz, tendrán en cuenta la perspectiva de género en el diseño de las ciudades, en las políticas urbanas, y en la definición y ejecución de los planeamientos urbanísticos”.
De esta manera Andalucía empieza a tener un cuerpo normativo sólido de obligaciones para la Administración de cumplimentar en toda su acción legislativa un informe de impacto de género sujeto a unas formalidades previstas en el Decreto 17/2012. Por tanto, recoge la idea de que la disciplina urbanística no ha sido aséptica o neutral, sino que efectivamente ha plasmado toda una serie de desventajas y discriminaciones hacia las mujeres por el trabajo de cuidados que culturalmente se ha asignado a ellas. Esto se puede observar en varios elementos de nuestras ciudades, como puede ser un deficiente transporte público y cómo esto repercute mucho más en las mujeres por la mayor frecuencia y motivos por las cuáles lo utilizan, la falta de interacción entre barrios, que dificulta también la labor de cuidados o de ayuda a la dependencia, o algo que se ha venido estudiando en los últimos años que es la prevención del crimen a través del diseño del entorno físico, que no es más que si nuestras ciudades están diseñadas de tal modo que hace más fácil o difícil la comisión de delitos asociados a la libertad sexual, dónde las víctimas son casi siempre mujeres. En este sentido, es de vital importancia ver y ser vistas y para esto es necesario ensanchar nuestras calles o una iluminación adecuada de la vía pública, entre otras muchas medidas urbanísticas que se están empezando a aplicar para mitigar en todo lo posible estas conductas criminales.
Por último, quiero valorar de manera sucinta la última reforma autonómica que se ha producido en el ámbito del urbanismo. La ley 1/2019, de ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunidad Valenciana, que destaca por lo pionero y avanzado que resulta su contenido en la materia.
En su artículo 13, con la rúbrica de «cohesión social, perspectiva de género y urbanismo», nos proporciona una serie de pautas para entender cómo se va a desarrollar y con qué criterios la planeación urbanística.
El primero sería la prohibición de asimetrías urbanas en términos económicos como áreas marginales y de exclusión social. Esto quiere decir que las Administraciones públicas harán uso de una actividad urbanística y de otras disciplinas a su disposición para que ciertos sitios de las ciudades no queden aislados o separados de lo que es el funcionamiento cotidiano de la ciudad.
Es lo que se ha denominado por algunos expertos en Derecho del Urbanismo como «urbanismo para pobres«, ya que bajo un paradigma liberal hemos visualizado a las ciudades con zonas donde destinamos ingentes cantidades de dinero público, mientras que otras son soportadas por redes del propio barrio o de la beneficencia.
Esta desigualdad urbanística debe ser cambiada conectando mejor estas áreas y dotando de equipamientos y recursos materiales, como pueden ser la mejora en el servicio de bibliotecas públicas, centros de sanidad o de espacios públicos acondicionados para un ocio saludable y seguro.
También otro elemento que obliga esta ley es a la interrelación horizontal entre las 4 esferas de la vida cotidiana: productiva, reproductiva, política y personal.
En este sentido, recoge una de las reflexiones principales del urbanismo sostenible, que es precisamente aglutinar e incluir las diferentes necesidades humanas en un mismo derecho a la ciudad en igualdad de condiciones.
Finalmente, estaríamos ante el concepto de «ciudad cuidadora«, establecida en el 12.2.c.), que recoge la experiencia del “Plan Madrid ciudad de los cuidados” (2015-2019). Este plan plasmaba una serie de consideraciones que tenía que ver con las actuaciones desarrolladas por la Administración que van dirigidas a crear ciudades sostenibles, saludables y amigables, y lograr el objetivo de una ciudad simétrica e igualitaria.
Conclusiones
Como vemos, sigue habiendo muchas cosas por hacer dentro de nuestras ciudades para hacerlas lo más cómodas y seguras posibles para todas las esferas de nuestras vidas. Debemos ser más ambiciosos en lo concreto y ser rigurosos en el procedimiento para que tengamos informes de impacto de género y de consulta pública lo más amplios posible, ya que al final desencadenarán en un mejor derecho a la ciudad.
Discusión Jurídica 